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[손해배상]-판례-군산 윤락업소 화재에 지방자치단체도 손해배상 책임

그리고 소방공무원의 행정권한 행사가 관계 법률의 규정 형식상 소방공무원의 재량에 맡겨져 있다고 하더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때에 구체적인 상황 아래에서 소방공무원이 그 권한을 행사하지 않은 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 소방공무원의 직무상 의무를 위반한 것으로서 위법하게 된다. 

2008. 4. 10. 선고 대법원 2005다48994 판결

사건 2005다48994 손해배상(기)

원고, 피상고인 겸 상고인
피고, 상고인 겸 피상고인   1. 대한민국 2. 군산시 3. 전라북도

원심판결 서울고등법원 2005. 7. 20. 선고 2004나39179 판결
판결선고 2008. 4. 10.

주     문

1. 원심판결 중 원고 김○○, 김△△과 원고 망 서□□의 소송수계인 겸 원고 박◇◇을 제외한 나머지 원고들의 패소부분 가운데 피고 전라북도에 대한 부분을 파기하고, 그 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
2. 위 나머지 원고들의 피고 대한민국, 군산시에 대한 각 상고 및 피고 대한민국의 상고를 모두 기각한다.
3. 상고비용 가운데 위 나머지 원고들의 피고 대한민국, 군산시에 대한 상고로 생긴 부분은 위 나머지 원고들이 부담하고 피고 대한민국의 상고로 생긴 부분은 같은 피고가 부담한다.

이     유

각 상고이유를 판단한다.

1. 피고 대한민국의 상고이유에 대하여
   피고 대한민국이 상고이유로 주장하는 바는 이 사건 화재로 사망한 여종업원들(이하 ’망인들’이라 한다)이 이 사건 유흥주점들 내부에서 감금된 채로 윤락을 강요 받으면서 생활하고 있었다는 사정에 관하여 이 사건 경찰공무원들이 이를 쉽게 알 수 있는 상황 이었거나 이를 인식하고 있었다고 본 원심판결의 사실인정을 다투는 것에 불과하여 적법한 상고이유로 볼 수 없을 뿐 아니라, 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보더라도 거기에 상고이유의 주장과 같은 경찰관의 직무범위에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

2. 원고 김○○, 김△△과 원고 망 서□□의 소송수계인 겸 원고 박◇◇을 제외한 나머지 원고들(이들은 상고인 겸 피상고인에 해당하지만 이하 편의상 ’이 사건 상고인 원고들’이라 한다)의 피고 대한민국, 군산시에 대한 각 상고이유에 대하여

   가. 공무원에게 부과된 직무상 의무의 내용이 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이거나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이 아니고 전적으로 또는 부수적으로 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이라면, 공무원이 그와 같은 직무상 의무를 위반함으로 인하여 피해자가 입은 손해에 대하여는 상당인과관계가 인정되는 범위 내에서 국가가 배상책임을 지는 것이고, 이때 상당인과관계의 유무를 판단함에 있어서는 일반적인 결과발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과하는 법령 기타 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려 하여야 할 것이며(대법원 1993. 2. 12. 선고 91다43466 판결 대법원 1998. 5. 8. 선고 97다36613 판결 등 참조), 이는 지방자치단체와 그 소속 공무원에 대하여도 마찬가지라고 할 것이다.

　 나. 원심판결의 이유를 위 법리에 비추어 살펴 보면, 원심이 경찰관직무집행법이나 형사소송법, 풍속영업의 규제에 관한 법률의 각 규범목적, 이 사건 화재의 발생 및 망인들이 사망에 이르게 된 경위 등에 비추어 이 사건 경찰공무원들의 직무위반행위와 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 존재하지 않는다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 국가배상책임의 발생요건으로서 상당인과관계에 관한 법리오해 등의 위법은 없다.

   다. 한편, 식품위생법상 식품접객업의 시설기준을 정하여, 그 위반행위에 대하여 시설개수명령, 영업정지 등을 부과하도록 한 취지 및 건축법에서 무단 용도변경행위를 금지하고, 이에 위반한 건축물에 대하여 철거, 개축 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 한 취지는 부수적으로라도 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이라고 보아야 할 것인바 원심이 이와 다른 취지로 판단한 것은 잘못이라고 할 것이다.

   그러나 식품위생법의 목적과 그밖에 원심판결이 그 판시와 같이 들고 있는 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 화재 발생 후 이 사건 유흥주점들 중 ’◎◎’의 1층 내부에 있던 인화성이 강한 실내장식물 등으로 인하여 유독가스가 발생되어 망인들이 1층 출입문이나 2층을 통하여 미처 피신하지 못하고 질식사에 이른 이 사건에서, 이 사건 상고인 원고들이 주장하는 바와 같이 피고 군산시의 담당 공무원이 이 사건 유흥주점들에 관한 용도변경, 무허가 영업 및 시설기준에 위배된 개축에 대하여 시정명령 등 식품위생법상 취하여야 하는 조치를 게을리 한 직무상의 의무위반행위와 망인들의 사망이라는 결과 사이에 상당한 인과관계가 있다고 할 수 없다고 본 원심 판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 국가배상법상 지방자치단체의 배상책임 발생요건으로서의 상당인과관계 판단에 관한 법리를 오해한 위법 등은 없다.

3. 이 사건 상고인 원고들의 피고 전라북도에 대한 상고이유에 대하여

　 가. 구 소방법(2003. 5. 29. 법률 제6893호로 제정된 소방기본법에 의하여 폐지되기 전의 것, 이하 같다)은 화재를 예방·경계·진압하고 재난·재해 및 그 밖의 위급 한 상 황에서의 구조·구급활동을 통하여 국민의 생명·신체 및 재산을 보호함으로써 공공의 안녕질서의 유지와 복리증진에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 법으로서, 소방법의 규정들은 단순히 전체로서의 공공 일반의 안전을 도모하기 위한 것에서 더 나아가 국민 개개인의 인명과 재화의 안전보장을 목적으로 하여 두어진 것이라고 봄이 상당하므로, 소방공무원이 소방법 규정에서 정하여진 직무상의 의무를 게을리 한 경우 그 의무 위반이 직무에 충실한 보통 일반의 공무원을 표준으로 할 때 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에는 국가배상법 제2조에서 말하는 위법의 요건을 충 족하였다고 봄이 상당하다(대법원 2001. 3. 9. 선고 99다64278 판결 등 참조).

   그리고 소방공무원의 행정권한 행사가 관계 법률의 규정 형식상 소방공무원의 재량에 맡겨져 있다고 하더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때에 구체적인 상황 아래에서 소방공무원이 그 권한을 행사하지 않은 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 소방공무원의 직무상 의무를 위반 한 것으로서 위법하게 된다고 할 것이다(대법원 1998. 5. 8. 선고 97다54482 판결 등 참조).

   나. 원심판결의 이유 및 기록에 의하면, 이 사건 유흥주점들 중 ’◎◎’는 1965년경, 그 옆의 ’●●●’은 1976년경 각 영업허가를 받아 영업을 계속해 오던 중, 그 업주인 제1심 공동피고 이▲▲, 김■■가 건물 내부수리를 하면서 ‘●●●’과 ’ ◎◎’ 사이의 벽을 허물어 통로를 만들고, 윤락장소 등으로 사용하기 위하여 등기부상 주택 부분으로서 영업허가를 받지 않은 ’◎◎’ 건물의 2층에까지 속칭 ’쪽방’ 등 많은 수의 방을 만들었으며, 각 방을 비롯한 건물 내부에 각종의 전기시설을 설치하고 노후된 전선 등은 방치한 채 인화성이 강한 베니어 합판, 스티로폼, 종이 등을 사용하여 바닥과 벽 등에 인테리어 공사를 한 사실, 이 사건 유흥주점들 중 ‘◎◎’의 경우 영업허가를 받은 1층 만으로는 연면적이 80.7㎡이지만 실제 영업장소로 사용되는 2층 부분 80.7㎡까지 합하면 총 160.14㎡로서 100㎡가 넘는 사실, 이 사건 사고 이전인 2000. 9. 19. 군산시 대명동의 유흥주점에서 화재가 발생하여 감금상태에 있던 윤락녀들이 탈출하지 못하고 사망하는 사건이 발생하였고 이에 군산시청, 군산소방서, 군산경찰서 등이 이와 유사한 사고의 발생을 방지할 목적으로 유흥주점 밀집지역에 대한 합동점검과 교육훈련을 강화하여, 군산소방서가 주관한 합동 소방점검이 2001. 4. 9., 군산경찰서가 주관한 합동 안전시설 점검이 2001. 10. 19. 각 이 사건 유흥주점들에 대하여 실시된 사실, 위 합동 점검에 참여한 소방공무원 ▣▣▣ 등으로서도 당시 그 합동점검의 취지, 목적 및 중점 점검사항은 물론이고 이 사건 유흥주점인 ‘◎◎’ 건물의 2층이 사실상 유흥접객이나 윤락행위에 사용되는 장소라는 점 등 이 사건 유흥주점들의 구조 및 운영 현황에 대하여 잘 알고 있거나 알 수 있었으며, 특히 ‘◎◎’의 1층과 2층 사이의 내부계단에는 잠금장치가 있는 여닫이 형식의 철제문이 설치되어 있어 만약 그 문을 잠글 경우 1층에서 2 층으로는 올라갈 수 없는 구조로 되어 있음을 알았던 사실, 그런데 위 소방공무원들은 이에 대하여 아무런 조치도 취하지 아니한 채 위 각 합동점검 결과 ‘◎◎’ 내에 소화시설, 피난시설 등이 갖추어지고 피난상 장애요인도 없다는 취지로 각 점검부를 작성하여 보고하였으며, 이로 인하여 그 후 위 공무원들은 허위공문서 작성 및 행사죄로 유죄판결을 받아 확정된 사실 이 사건 화재는 이 사건 유흥주점들의 1층에서 발생된 후 약 30분 만에 진화되었는데 당시 이 사건 유흥주점들 중 ‘◎◎’ 1층에서 잠자고 있던 망인들은 특수잠금장치가 설치된 1층 현관 출입문으로 피신하지 못하고, 또 건물 외부로 나갈 수 있는 창문과 철제사다리가 설치되어 있는 2층으로는 위 1-2층 간의 내부계단에 설치된 철제문이 잠겨있는 바람에 피신하지 못한 채 인화성이 강한 바닥 장판 등 실내장식물이 타면서 발생한 유독가스에 의하여 질식사 한 사실, 시신들은 위 철제 문 앞의 계단 부분에서 발견되었으며 위 유흥주점의 남자종업원으로서 망인들을 감시해 오던 소외 김◈◈도 망인들과 함께 사망하였는데 그의 시신 옆에서 위 철제문의 열쇠가 발견된 사실 등을 알 수 있다.

　 다. 한편, 원심이 판시한 바와 같이 구 소방법 제11조 제1항에 의하면 대통령령이 정하는 특수장소에서 사용하는 커텐·실내장식물 그 밖의 이와 비슷한 물품으로서 대통령령이 정하는 것(이를 ’방염대상물품’이라 하는데, 2002. 3. 30. 대통령령 제17558호로 개정되기 전의 구 소방법시행령 제11조 제2항에서는 이에 해당하는 것으로 커텐, 실내 장식물, 카페트, 칸막이용 합판 등을 규정하고 있다)은 방염성능이 있는 것으로 하여야 하고, 같은 조 제2항에 의하면 소방서장 등은 특수장소의 방염대상물품이 방염성능검사를 받지 아니한 것인 때에는 특수장소의 관계인에게 방염대상물품의 제거 또는 방염 성능의 검사를 받도록 하는 등의 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 1997. 9. 27. 대통령령 제15485호로 개정된 소방법시행령 부칙 제2조의 규정에 따라 1997. 9. 27. 전에 영업허가를 받은 이 사건 유흥주점들에 대하여 적용되는 1981. 11. 6. 대통령령 제10619호로 개정된 구 소방법시행령 제11조 제1항 제3호에 의하면, 연면적이 100㎡ 이상인 유흥주점의 경우에는 위 구 소방법 제11조 소정의 특수장소에 해당되어 방염에 관한 규정들이 적용되는바, 이와 같이 일정 면적 이상의 유흥주점에 대하여 방염규정을 적용하도록 한 취지는, 면적이 일정 규모 이상이 되면 다수의 사람이 이용하게 되어 화재 시에 대형사고가 발생할 우려 및 그에 대비한 안전도모의 필요성이 높아지기 때문이라고 할 것이므로, 이러한 취지에 비추어 보면 위 방염규정이 적용되는 유흥주점의 면적은 허가면적이 아니라 실제 현황을 기준으로 하여야 한다고 봄이 타당하다.

   그런데, 앞에서 본 사실관계 외에도, 이 사건 유흥주점들과 같이 윤락을 주목적으로 하는 주점에서 윤락장소로 사용되는 이른바 ’쪽방’이 없이는 사실상 영업을 하기 어려울 것이라고 봄이 상당하다는 점과 아울러, 원심이 채택한 증거들에 의하면 위 각 합동점검에 앞서 2000. 3. 경 구 소방법상 특수장소에 해당하는 유흥주점에 대한 정기점검이 실시된 바 있는데 이때 ‘◎◎’도 특수장소에 해당한다고 보아 2000. 3. 8. 정기점검이 이루어졌고 그 점검에서 소방공무원은 ‘◎◎’에 대하여 방염규정을 적용하여 영업장 내의 비방염제품인 커텐에 대한 교체 또는 제거를 명하고 그 커텐이 제거되었음을 확인하기도 한 사실을 엿볼 수 있는바, 이러한 제반 사정을 참작하여 보면, 경험칙상 위 각 합동점검 당시의 소방공무원들로서도 ‘◎◎’ 2층 부분이 1층 부분과 함께 사실상 유흥주점에 제공되어 있음을 충분히 알 수 있었다고 봄이 상당하다.

   따라서 위 각 합동점검에 참여한 소방공무원으로서는 실제 영업 현황에 유의하여 구 소방법 제11조의 특수장소의 방염규정을 적용하고, 비방염제품의 제거 또는 방염성능의 검사를 받도록 하는 등의 조치를 취하여야 할 직무상 의무가 있다고 할 것이고, 앞서 본 법리에 따라 구 소방법에서 특수장소에 대하여 방염규정을 적용하도록 하고 그 위반사항에 관하여 소방공무원에게 시정조치를 명할 수 있도록 권한을 부여한 취지와 목적, 위에서 살펴 본 이 사건 화재 및 망인들이 사망에 이른 경위, 위 합동점검이 계획되고 시행된 과정 등에 비추어 볼 때 각 합동점검시 ‘◎◎’에 대하여 구 소방법상의 방염규정 위반에 대한 시정조치를 명하지 않은 소방공무원의 직무상 의무 위반은 현저히 불합리한 경우에 해당하여 위법하다고 할 것이며 이러한 직무상 의무 위반과 망인들이 화재로 사망한 결과와 사이에는 상당인과관계가 존재한다고 봄이 상당하다.

   라. 또한, 구 소방법에 의하면 소방서장 등은 화재의 예방상 위험하다고 인정되는 행위를 하는 사람 등에 대하여 그 행위의 금지 또는 제한을 명할 수 있고(제4조), 화재의 예방 또는 진압대책을 위하여 필요한 때에는 관계인에 대하여 필요한 보고 등을 명하거나 관계공무원으로 하여금 관계지역에 출입하여 소방대상물의 위치·구조·설비 또는 관리의 상황을 검사하거나 관계인에게 질문하게 할 수 있으며(제5조), 소방 대상물의 위치·구조·설비 또는 관리의 상황에 관하여 화재예방상 필요하거나 또는 화재가 발생하면 인명에 위험이 마칠 것으로 인정되는 때에는 관계인에게 그 소방대상물의 개수·이전·제거·사용의 금지 또는 제한 공사의 정지나 중지 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하며(제6조) 나아가 특수장소에 대하여는 관계인에게 피난·방화 시설 등을 폐쇄(잠금을 포함)하거나 훼손하는 행위 피난·방화시설의 주위에 물건을 적치하거나 장애물을 설치하는 행위 피난·방화시설 등의 용도에 장애를 주거나 소방 활동에 지장을 주는 행위 등을 금지하고 소방서장 등은 특수장소의 관계인이 위와 같 은 행위를 한 때에는 피난·방화시설 등의 유지·관리에 필요한 시정조치를 명할 수 있도록 규정하고 있다(제30조의2).

   그런데 이 사건의 사실관계에 의하면, 피고 전라북도 소속 소방공무원들은 이 사건 화재사고 발생 전에 이미 군산시 대명동에서 발생하였던 유흥주점 화재로 인한 윤락녀 들의 사망사건과 그 이후 행해진 각종 소방안전대책 관련 지시 및 관계기관 합동점검 등을 통하여, 이 사건 유흥주점들과 같은 업소들, 특히 ‘◎◎’의 경우 1층 외에 2층을 포함한 건물 내부에서 유흥접객과 윤락행위가 행해지고 있다는 점, ’ ●●●’ 건물의 1층과 2층 사이 계단에 잠금장치가 있는 철제문이 설치되어 있고 1층에는 현관출입문 외에 창문이 없는 반면 2층에는 별도로 건물 외부로 피난할 수 있도록 철제 사다리가 설치되어 있는 창문이 있으므로, 업주나 건물관리인이 주로 유흥접객과 윤락행위를 하면서 집단적으로 거주하는 여종업원들에 대한 감시·감금 기타 어떠한 통제를 위하여 1층과 2층 사이의 철제문을 잠가두는 경우에는 화재 등 사고 발생시 그 화재의 발생지 점 및 진행경과에 따라서는 위 철제문이 2층에서 1층으로뿐만 아니라 1층에서 2층으로 의 어느 방향으로든 피난에 장애가 될 수 있고 또한 밀폐된 공간구조에서 유독가스의 소통 및 환기에 악영향을 마쳐 결국 건물 내부에 갇힌 자들의 안전에 심각한 영향을 미칠 수 있다는 점을 쉽사리 알거나 알 수 있었다고 보이고 또한 이 사건에서 망인들 의 사망의 원인과 태양이 바로 위 철제문에 가로막혀 2층으로 피신하지 못한 채 문 앞 에서 모두 질식사한 것이었음도 앞서 본 바와 같다.
   이러한 사정들을 종합해 보면, 위 각 합동점검에 참여한 소방공무원으로서는 위 소 방법 관련규정에 따라 위 잠금장치가 있는 철제문이 화재시 피난에 장애요인이 되는지 여부를 확인하고 그 문이나 잠금장치의 제거 등 시정조치를 취할 직무상 의무가 있다 고 할 것인데, 위 철제문의 존재를 인식하고서도 아무런 조치를 취하지 아니한 채 오히려 점검부에는 피난장애시설이 없다는 취지로 허위 기재 및 보고를 한 잘못이 있다 할 것이고, 이러한 소방공무원의 직무상 의무 위반은 앞서 본 제반 법리에 비추어 현저히 불합리하여 위법하다고 할 것이며 이러한 직무상 의무 위반 역시 망인들의 사망이라는 결과에 상당인과관계가 있다고 봄이 상당하다.

   마. 그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 위 각 합동점검시 피고 전라북도 산하 소방공무원들이 ’◎◎’에 대한 피난·방화시설을 설치·유지하는데 필 요한 시정조치를 명할 권한 등을 행사하지 아니하였더라도 그 권한의 불행사가 현저하 게 합리성을 결한 것으로까지는 인정되지 아니하여 구 소방법에서 규정하는 직무를 위배한 위법이 없다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심의 판단에는 소방공무원의 직무상 의무의 내용에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 마친 위법이 있다고 할 것이 다. 이 점을 지적하는 이 사건 상고인 원고들의 상고이유의 주장은 이유 있다.

4. 결론

   그러므로 원심판결 중 이 사건 상고인 원고들의 패소부분 가운데 피고 전라북도에 대한 부분을 파기하고 그 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원섬법원에 환 송하되, 위 원고들의 피고 대한민국, 군산시에 대한 각 상고 및 피고 대한민국의 상고 를 모두 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장 대법관 박시환  대법관 양승태   대법관 박일환    주심 대법관 김능환

* 2002년 1월 발생한 전라북도 군산시 윤락업소 화재 사망사고의 사망자 유족이 국가, 전라북도, 군산시를 상대로 손해배상청구 소송 1심은 국가와 지방자치단체들의 책임을 인정하지 않음.
* 서울고등법원은 국가의 책임만 인정하고, 지방자치단체인 전라북도와 군산시의 책임은 인정하지 않음.
* 국가는 경찰을 관할하는 주체로서 군산 경찰서와 파출소 경찰공무원이 뇌물을 받고 윤락단속을 하지 않은 데 대한 책임이 있지만, 지자체는 화재에 대한 직접적 책임이 없어 재산상 손해에 대한 책임이 인정되지 않는다고 판결.
* 대법원은 소방공무원의 잘못을 인정하고, 소방공무원을 지휘하는 지방자치단체인 전라북도도  책임이 있다고 함.
* 그러나 군산시의 경우 여전히 책임을 인정하지 않았음.
* 공무원이 식품위생법상 취해야 하는 조치를 게을리한 직무상 위반행위가 여성들의 사망과 인과관계가 있다고 볼 수 없다는 판례.