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[부동산분쟁]-미불용지보상(도로부지)

1. 미불용지의 개념 

미불용지라 함은 종전에 시행된 공공사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지를 말한다. 

공공사업에 편입된 토지는 사업시행 이전에 보상을 하거나 토지수용 등의 절차를 취하여 취득하여야 하나 아직도 보상이 완료되지 않은 토지가 있다. 

미불용지는 용도가 공공사업의 부지로 제한됨으로 인하여 거래가격이 아예 형성되지 못하거나 상당히 감가되는 것이 보통이어서, 사업시행자가 이와 같은 미보상용지를 뒤늦게 취득하면서 특례법 제4조제1항 소정의 가격시점에 있어서의 이용상황인 공공사업의 부지로만 평가하여 손실보상액을 산정한다면, 적정가격으로 보상이 이루어질 수 없게 되므로, 이와 같은 부당한 결과를 구제하기 위하여 종전에 시행된 공공사업의 부지로 편입됨으로써 거래가격을 평가하기 어렵게 된 미불용지에 대하여는 특별히 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가함으로써 그 적정가격으로 손실보상을 하여 주려는 것이다. 

따라서 종전에 시행된 공공사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지라 하더라도 토지의 현실적인 이용상황이 변경됨으로써 편입될 당시보다 토지가격이 올라가서 현황평가하는 것이 토지소유자에게 유리하게 된 경우에는 미불용지에 포함되지 아니한다. 

앞에서 이미 밝힌 바와 같이 미불용지라 함은 종전에 시행된 공공사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지를 말하는 것이기 때문에, 현재 도로이긴 하지만 과거 관리청이 도로공사를 시행하지 않고 자연적으로 도로가 형성되었거나 도로관리청 이외의 자가 도로공사를 시행한 경우에는 과거에 보상금이 지급될 기회가 없었기 때문에 원칙적으로 미불용지는 아니지만, 인간은 도로를 통하여 행동한다고 할 수 있을 정도로 우리 생활과 밀접한 관련이 있음에도 정부예산의 부족 등으로 도로가 적기에 개설되지 않기 때문에 토지소유자가 자기 토지의 다른 부분의 효용증진과 전연 무관하게 또는 공동생활의 편의증진을 위하여 자기 소유 토지에 도로가 개설되면서도 보상금의 지급이나 부당이득반환청구를 하지 못하는 경우가 많다. 그러함에도 불구하고 도로이기 때문에 그곳에 공공사업이 시행될 때 인근 유사토지가격의 3분의1이하밖에 보상받지 못한다면 너무나 억울한 일이라고 하지 않을 수 없다. 

이와 같은 대표적인 예가 새마을 도로와 도시계획선에 맞추어 주변에 주택을 건축하다보니 공지로 남은 도시계획도로가 자연스럽게 도로로 형성된 경우이다. 

첫째, 관급된 시멘트를 이용하여 주민 자조사업으로 마을 안길을 넓히는 새마을도로의 개설은 주민이 그 마을을 떠나지 않는 한 보상없이 개설할 수 없다는 의견을 밝히기가 현실적으로 쉽지 않다. 따라서, 이와 같은 새마을도로가 공공사업용지에 편입될 때에 그 새마을도로를 인근토지가격의 3분의1이내로 평가하는 것은 너무 가혹하므로 새마을사업을 공공사업에 준하여 미불용지의 평가방법에 의하여 보상하는 것이 타당할 것이다. 

그러나, 사도법에 의한 사도를 설치하거나 관행상 도로가 설치된 후에 도시계획으로 결정 또는 변경된 도로와 토지소유자가 대지 또는 공업용지 등으로 사용하기 위하여 단지를 조성하는 경우에 있어서 도시계획법에 의한 토지형질변경의 허가를 받아 설치된 도로는 비록 도시계획도로에 저촉되어 도로로 되었다고 하여도 그러한 도로는 대부분 소유권을 행사하여 통행을 금지시키는 것이 사실상 곤란하거나 자기 토지의 다른 부분의 효용증가를 위하여 기여가 된 도로이기 때문에 주위 토지보다 낮게 평가하는 것이 타당하므로 이는 미불용지에 포함하여서는 안될 것이다. 

둘째, 먼저 도시계획이 결정되고 그 도시계획도로선에 맞추어 건축물을 건축하면서 도시계획도로에 저촉된 토지가 공지로 되어 주민의 통행에 이용되므로 도로가 된 후 그 토지를 사업시행자가 공공용지로 취득하는 경우, 자기 토지의 효용증진을 위하여 스스로 설치한 것이 아니기 때문에 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 한다. 

또한, 공부상 임야가 공공사업에 따른 토취장으로 활용되어 토석채취허가를 얻어 대지화되었으나 토지소유자의 동의없이 도시계획도로에 편입되어 도로로 사용되고 있을 경우 당해 토지에 대하여 미불용지인 대지화된 상태대로 평가하여야 한다. 

※ 관계관청에서 허가를 얻어 토석을 채취함으로써 토지의 형질이 변경된 경우라면 공부상 지목에 불구하고 도시계획도로에 편입될 당시의 이용상황에 따라 평가·보상하여야 할 것이다(1998.4.10 토정58342-412). 

2. 미불용지의 평가기준 

미불용지에 대하여서는 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 한다. 그러나, 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 유사한 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가하여야 한다. 

미불용지는 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점 현재의 현실이용상황에 따라 평가하여야 한다는 규정에 대한 예외로 종전 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 하고 있다. 

공공사업에 편입될 당시의 이용상황은 편입될 당시의 지목·지형·지세·면적·도로와의 접근정도 등 개별요인의 상정을 말한다. 그러나, 평가는 가격시점의 정상시가이다. 따라서, 도시계획법상의 용도지역 기타 공법상의 제한 등은 평가시를 기준으로 판단하여야 한다. 

이와 같이 미불용지에 대한 현황평가의 예외를 규정하여 놓은 것은 부당하게 이루어진 공공용지에 대하여 현황평가를 한다면 상당히 감가되어 그 소유자에게 너무 불이익하게 되므로 이를 막아 적정하게 보상이 이루어지도록 함에 그 제도의 의의가 있는 것이므로, 반대로 택지개발이나 공업단지조성사업에 있어서와 같이 원칙적인 평가방법인 현황평가를 함으로써 오히려 보상액 산정에 유리하게 되는 경우에는 이와 같은 미불용지로 평가하여서는 안되고, 현황평가하여야 한다. 

따라서 종전에 시행된 공공사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 경우에도 현황평가하는 것이 보상금산정에 있어 그 소유자에게 유리한 경우에는 현황평가하고, 불리한 경우에는 미불용지의 평가방법인 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 한다. 

※ 일제시대에 국도로 편입되어 그 지목이 도로로 변경된 후 소유권이 변경되었어도 이 토지는 미보상용지로서 이에 대한 보상액은 종전에 도로로 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하여야 한다(대법원 2000.7.28, 98두6081 판결). 

※ 미불용지의 평가에 있어서는 개발이익이 공제되어야 한다(대법원 1988. 2.23, 87다카2477 판결). 

※ 미불용지라도 현황평가하는 것이 토지소유자에게 유리하다면 현황평가하여야 한다(대법원 1992.11.10, 92누4833 판결).=>대법원판례에 전문 수록.. 

※ 새마을도로는 미불용지에 준하여 보상평가한다(1998.6.19, 토정58342-962) 

※ 도시계획도로로 제한됨에 따라 도로가 된 토지는 미불용지에 준하여 보상평가한다(1998.5.28 토정58342-786). 

3. 이용상황이외의 사항 

미불용지에 대한 보상금의 지급을 위한 감정평가에 있어서 이용상황만 편입될 당시를 상정하는 것일 뿐, 그외에 가격시점은 일반보상에 있어서와 같이 보상금의 지급을 위한 계약체결당시를 기준으로 하여야 한다. 따라서, 편입될 당시의 가격으로 소급평가하여 보상금 지급시로 시점수정하는 것은 옳지 않다. 그리고 이용상황이외에 용도지역도 가격시점의 용도지역에 따라 감정평가하는 것이지, 편입될 당시의 용도지역보다 토지소유자에게 불리하게 용도지역이 변경되었다 하여 편입될 당시의 용도지역에 따라 감정평가하여서는 아니될 것이다. 

4. 평가의뢰 및 확인사항 

미불용지에 대한 보상평가는 현황에 따르는 것이 아니라 종전에 시행된 공공사업의 부지로 편입될 당시의 이용상황에 따르는 것이므로 사업시행자가 미불용지에 대한 보상액 평가를 감정평가업자에게 의뢰할 때에는 토지조서에 미불용지임을 표시하고 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 있으면, 편입 당시의 지목·지형·지세·면적·도로와의 접근정도·이용상태 등을 기재하고 평가의뢰하여야 한다. 그리고 사업시행자가 감정평가업자로부터 미불용지에 대한 평가서가 제출되었을 때에는 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황이 참작되어 평가되었는지를 반드시 확인하여야 한다. 

※ 미불용지에 대하여서는 토지조서에 미불용지임과 편입될 당시의 이용상황을 기재하여 평가의뢰하고 그것이 참작되어 평가되었는지를 반드시 확인하여야 한다(규정 제7조). 

5. 시효취득의 대상이 되는지의 여부 

일반적으로 20년간 소유의 의사로 평온·공연하게 점유하면 등기함으로써 취득한다. 그러면 미불용지에 대하여서도 

그러나 대법원에서는 최근 토지의 점유자가 점유를 시작할 당시 그 토지가 타인의 소유라는 사실을 잘 알고 있었다면 실제 소유자가 반환을 요구할 경우 이를 반환하는 것이 사회적 통념이므로 이는 소유의 의사로 점유한 것으로 볼 수 없기 때문에 비록 타인 소유의 토지를 20년 이상 무단으로 점유한 경우에도 소유권을 인정받을 수 없다고 판시하여 미불용지에 대한 국가·지방자치단체 등의 시효취득을 인정받기 어렵게 되었다 

※ 타인 소유의 부동산을 무단점유한 것임이 입증된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 소유의 의사가 있는 점유라는 추정은 깨어졌다고 할 것이다. 지방자치단체 등의 미불용지에 대해서도 같다(대법원 1997.8.21, 95다28625 전원합의체 판결). 

6. 미불용지의 보상의무자 

미불용지는 종전에 시행된 공공사업용지로 그때 보상금이 지급되었어야 함에도 무슨 이유에서던지 다른 공공사업이 시행될 때까지 보상금이 지급되지 아니한 토지이기 때문에, 그에 대한 보상의무자는 당초의 공공사업이 시행될 때부터 새로운 다른 공공사업이 시행될 때까지 공공사업을 시행한 자이며, 또한 대부분 그 공공사업으로 만들어진 공물의 관리주체인 종전의 공공사업의 시행자가 당연히 그 미불용지에 대한 보상의무자로 되는 것이 원칙이다. 그러나 현실적으로는 과거 공공사업이 시행될 때부터 그후 관리과정에 이르기까지 어떤 이유에서던지 보상금이 지급하지 않았는데, 다른 공공사업이 시행될 때 자기가 보상금의 지급의무자라고 하여 보상금을 지급할 의무를 내세울 까닭이 없다. 따라서, 그 원칙적인 의무에 불구하고 그 사업의 시행이 필요한 새로운 공공사업의 시행자가 보상금을 지급하지 않을 수 없게 된다. 더군다나 원칙적으로는 미불용지가 아니면서 평가방법만 미불용지의 평가방법을 준용하는 토지에 대하여서는 당초부터 그에 대한 보상의무자가 따로 있는 것이 아니므로 당해 공공사업의 시행자가 보상의무자로 된다. 

(3) 무허가건물 등의 부지 

(가) 무허가건물 등의 부지의 개념 

무허가건물 등의 부지는 당해 토지에 무허가건물 등이 건축될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 

여기에서 무허가건물의 부지라 함은 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건물을 허가받지 아니하거나 신고하지 아니하고 건축한 건물의 부지를 말한다. 따라서, 처음부터 허가를 받거나 신고를 하고 건축할 필요가 없어 그러한 허가나 신고없이 건축한 건물의 부지는 여기에 포함되지 아니한다. 

그리고, 건축 당시에는 허가받거나 신고하고 건축하여야 하는 건물을 허가나 신고없이 건축한 건물로 무허가건물 등에 해당하였으나 그 후 양성화조치에 따라 허가받거나 신고하고 건축한 건물과 같이 되었다면 그 부지는 역시 여기에 포함되어서는 아니될 것이다. 

그러나, 허가받거나 신고하고 건축한 건물에 대하여 사용승인을 받지 못한 경우 그 원인이 당해 공공사업의 시행에 따른 것이라면 그것을 무허가건물 등에 포함시켜서는 안되겠지만, 당해 공공사업의 시행과 관계없이 건축은 완료하였으나 건축기간이 도과된 후 사용승인을 받지 못하고 사용하고 있는 경우 그 건물을 무허가건물 등으로 보아야 한다는 견해와 이것은 건물이 문제되지 않고 그 부지가 문제되는 것으로 이미 그 부지는 건축허가 또는 신고시에 영구적인 건축물의 부지로 판단한 것이므로 지상물의 위법여부와 관계없이 그 부지는 대지로 보았기 때문에 무허가건물 등의 부지로 보아서는 안된다는 견해가 있다. 후자가 타당한 것으로 보아야 할 것이다

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