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민사분쟁-사례 및 판례
[행정소송] [토지수용재결처분취소]-판례-행정청이 골프장에 관하여 한 도시계획시설결정과 그에 관한 실시계획 인가처분의 적법성이 인정되기 위한 요건 및 체육시설이 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 해당하는지 판단하는 기준
lawheart 2016-07-27 17:59:25
조회수 : 6,090
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[토지수용재결처분취소]-판례-행정청이 골프장에 관하여 한 도시계획시설결정과 그에 관한 실시계획 인가처분의 적법성이 인정되기 위한 요건 및 체육시설이 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 해당하는지 판단하는 기준
[대법원 2013.10.11, 선고, 2012두15784, 판결] 토지수용재결처분취소
【판시사항】
【판시사항】
행정청이 골프장에 관하여 한 도시계획시설결정과 그에 관한 실시계획 인가처분의 적법성이 인정되기 위한 요건 및 체육시설이 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 해당하는지 판단하는 기준
【참조조문】
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호 (라)목, 제30조, 제88조, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제4호, 제3항, 구 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2011. 11. 1. 국토해양부령 제394호로 개정되기 전의 것) 제99조(현행 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제99조 참조), 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 제3조, 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령 제2조 [별표 1]
【참조판례】
대법원 2013. 9. 12. 선고 2012두12884 판결(공2013하, 1819)
【전문】
【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
경기도지방토지수용위원회 외 1인 (소송대리인 법무법인 새서울 담당변호사 장현선)
【원심판결】
서울고법 2012. 6. 5. 선고 2011누45681 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제2조 제4호 (다)목, 제7호, 제10호, 제30조, 제43조, 제95조 등은 기반시설 중 도시관리계획으로 그 설치·정비 또는 개량에 관한 사항이 결정된 시설을 도시계획시설로 규정하고, 그 도시계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업의 시행자는 그 사업에 필요한 물건이나 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있다. 구 「국토계획법」 제2조 제6호 (라)목은 위와 같은 도시계획시설로 결정될 수 있는 기반시설을 정의하면서 그 기반시설의 하나로 ‘학교·운동장·공공청사·문화시설·체육시설 등 공공·문화체육시설로서 대통령령으로 정하는 시설’을 규정하고 있다.
그런데 헌법재판소는 2011. 6. 30. 2008헌바166, 2011헌바35(병합) 사건에서 구 「국토계획법」 제2조 제6호 (라)목 중 ‘체육시설’ 부분(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)이 개별 체육시설의 성격과 공익성을 고려하지 아니한 채 구체적으로 범위를 한정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임하고 있으므로 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하여 포괄위임금지원칙에 위배됨을 확인한 뒤, 다만 ‘이 사건 정의조항에 대해 위헌결정을 선고한다면, 꼭 포함되어야 할 체육시설까지 도시계획시설사업의 대상에서 제외되는 법적 공백과 혼란이 예상되므로 이를 방지하기 위하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 하고 새로운 입법에 의하여 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 이 사건 정의조항을 적용하는 것이 바람직하다’는 이유를 들어, ‘이 사건 정의조항은 헌법에 합치되지 아니하고, 2012. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 이를 계속 적용한다’는 취지의 헌법불합치결정(이하 ‘이 사건 헌법불합치결정’이라 한다)을 선고하였다.
그 후 국회는 2012. 12. 18. 법률 제11579호로 이 사건 정의조항을 ‘공공필요성이 인정되는 체육시설’로 개정하였고, 그 개정 법률은 2013. 1. 1.부터 시행되었다.
이 사건 헌법불합치결정에 나타난 이 사건 정의조항의 위헌 사유, 잠정적용의 취지 등에 비추어 보면, 위 결정의 잠정적용 시한 전에 고시된 이 사건 도시계획시설결정이나 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분 등에 대하여는 이 사건 정의조항을 비롯하여 구 국토계획법령이 적용된다고 보아야 할 것이다.
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 이 사건 헌법불합치결정을 잘못 해석하여 이 사건 정의조항의 적용범위에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
가. 구 「국토계획법」 및 그 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것), 구「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(2011. 11. 1. 국토해양부령 제394호로 개정되기 전의 것), 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제3조, 그 시행령의 각 규정 형식과 내용, 그리고 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가처분은 도시계획시설결정에 따른 특정 도시계획시설사업을 구체화하여 현실적으로 실현하기 위한 것이라는 점 등을 종합하여 보면, 행정청이 골프장에 관하여 한 도시계획시설결정은 특별한 사정이 없는 한 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설인 경우에 한하여 적법한 것으로 인정될 수 있다 할 것이고, 행정청이 그 도시계획시설결정에 관한 실시계획을 인가할 때에는 그 실시계획이 법령이 정한 도시계획시설(체육시설)의 결정·구조 및 설치의 기준은 물론이고, 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 체육시설에 해당하는지도 함께 살펴 이를 긍정할 수 있을 때에 한하여 인가할 수 있다고 보아야 한다.
그리고 체육시설이 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 해당하는지 여부는, 그 종류의 시설을 이용하여 체육활동을 하는 일반인의 숫자, 당해 시설의 운영상의 개방성, 시설 이용에 드는 경제적 부담의 정도, 시설의 규모와 공공적 요소 등을 종합적으로 고려하여 그 시설의 이용 가능성이 불특정 다수에게 실질적으로 열려 있는지를 중심으로 판단하여야 한다.
나. 원심판결 이유에 의하면, 이 사건 도시계획시설결정은 위와 같은 관련 법령에 의한 체육시설 중 골프장 등에 관한 것으로, 이천시는 위 결정에 따라 피고 주식회사 대교디앤에스를 사업시행자로 하여 18홀 규모의 회원제 골프장을 설치하는 내용인 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가를 하였음을 알 수 있다.
위에서 본 법리에 비추어, 이 사건 도시계획시설결정은 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 골프장에 관하여 한 것이라고 인정되는 범위 내에서만 적법한 것으로 볼 수 있다. 그런데 회원제 골프장은 형식상 누구나 입회비만 내고 회원자격을 얻으면 그 시설을 이용할 수 있지만, 우리 사회의 일반적인 경제적 수준에 비추어 상당한 정도로 고액인 입회비를 내고 회원이 된 사람 이외의 사람에게는 이용이 제한되므로, 그 운영방식에 관하여 달리 볼 특별한 사정이 없는 한 이를 ‘일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설’이라고 보기는 어렵다. 따라서 회원제 골프장을 도시계획시설사업으로 하는 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가는 그 근거가 되는 이 사건 도시계획시설결정의 적법성이 인정되는 범주를 벗어나는 것이므로, 이는 위법하다.
그런데도 원심은 이 사건 도시계획시설사업 실시계획에 의한 회원제 골프장이 이 사건 도시계획시설결정에 적합하다는 전제 아래 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가 내지 그에 의하여 의제되는 이 사건 사업인정이 적법하다는 취지로 판단하였으니, 이는 도시계획시설결정의 대상인 골프장의 의미, 그 도시계획시설결정에 기초한 도시계획시설사업의 실시계획이 도시계획시설결정에 맞는지 등에 관한 법리를 오해한 것이다.
다. 다만 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다(대법원 2004. 6. 10. 선고 2002두12618 판결 등 참조). 그런데 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분 당시까지는 체육시설의 운영방식 등이 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 맞는지를 평가할 때, 시설이용 자격 등 형식적인 사항 외에 시설이용 비용 등까지 고려하여 일반인의 실질적 이용 가능성을 중심으로 판단하여야 한다는 법리가 제시된 바가 없다. 오히려 회원제 골프장이라도 통상은 회원자격에 제한을 두지 않아 형식상 누구나 회원이 될 가능성이 열려 있다는 점에서 ‘일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설’에 해당한다고 해석할 여지가 열려 있었으며, 그러한 연유로 회원제 골프장의 건설을 내용으로 하는 다수의 도시계획시설사업들이 진행되어 온 사실 등이 기록상 드러나 있다.
이와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분 당시로서는 골프장에 관한 도시계획시설결정이 ‘일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설’인 골프장에 한정되고, 회원제 운영방식의 골프장은 이에 맞지 않아 위법하다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없었다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분 내지 그에 의하여 의제되는 이 사건 사업인정은 그 흠이 중대·명백하여 당연무효라고 볼 수는 없다.
라. 원심은, 이 사건 도시계획시설사업에 대한 기반시설 해당 여부, 수용의 필요성 및 사업의 공익성 판단은 모두 사업인정기관의 판단 사항으로 피고 경기도지방토지수용위원회의 판단 범위 내에 속하지 아니하므로 원고가 주장하는 위법사유는 이 사건 사업인정에 대한 하자의 주장에 불과하고, 위 사업인정이 당연무효로 되지 않는 한 그 하자를 이유로 이 사건 수용재결처분의 취소를 구할 수 없다고 전제한 다음, 그 판시와 같은 사정에 비추어 이 사건 정의조항에 근거하여 행하여진 이 사건 사업인정이 당연무효라고 볼 수 없다는 등의 이유로, 이 사건 헌법불합치결정의 취지에 따라 선행처분인 이 사건 사업인정의 취소 여부에 상관없이 이 사건 수용재결처분 자체가 위법하므로 취소되어야 한다는 원고의 주장을 배척하였는바, 이 부분 원심의 판단에 다소 적절치 아니한 점은 있으나, 원고의 수용재결처분 취소청구를 받아들이지 아니한 결론은 타당하므로, 원심 판단의 잘못이 판결에 영향을 미친 것은 아니다. 이 부분 상고이유 주장은 결국 이유 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 박병대 고영한(주심) 김창석
힘들고 어려운 일이 있더라도 기운 내십시요.
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