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[행정규칙이나 내부지침]-상급행정기관이 하급행정기관에 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’을 위반한 행정처분이 위법하게 되는 경우

신규건조저장시설사업자인정신청반려처분취소

[대법원 2009.12.24, 선고, 2009두7967, 판결]

【판시사항】

[1] 상급행정기관이 하급행정기관에 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’을 위반한 행정처분이 위법하게 되는 경우

[2] 시장이 농림수산식품부에 의하여 공표된 ‘2008년도 농림사업시행지침서’에 명시되지 않은 ‘시·군별 건조저장시설 개소당 논 면적’ 기준을 충족하지 못하였다는 이유로 신규 건조저장시설 사업자 인정신청을 반려한 사안에서, 그 처분이 행정의 자기구속의 원칙 및 행정규칙에 대한 신뢰보호의 원칙에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 한 사례

【판결요지】

[1] 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다.

[2] 시장이 농림수산식품부에 의하여 공표된 ‘2008년도 농림사업시행지침서’에 명시되지 않은 ‘시·군별 건조저장시설 개소당 논 면적’ 기준을 충족하지 못하였다는 이유로 신규 건조저장시설 사업자 인정신청을 반려한 사안에서, 위 지침이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어졌다거나 그 공표만으로 신청인이 보호가치 있는 신뢰를 갖게 되었다고 볼 수 없고, 쌀 시장 개방화에 대비한 경쟁력 강화 등 우월한 공익상 요청에 따라 위 지침상의 요건 외에 ‘시·군별 건조저장시설 개소당 논 면적 1,000ha 이상’ 요건을 추가할 만한 특별한 사정을 인정할 수 있어, 그 처분이 행정의 자기구속의 원칙 및 행정규칙에 관련된 신뢰보호의 원칙에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 한 사례.

【참조조문】

[1] 행정절차법 제4조 제2항, 행정소송법 제27조 

[2] 행정절차법 제4조 제2항, 행정소송법 제27조

【참조판례】

[1] 대법원 1995. 5. 23. 선고 94도2502 판결(공1995하, 2302), 대법원 2009. 3. 26. 선고 2007다88828, 88835 판결

【전문】

【원고, 피상고인】 ○○농산(○○알피씨) 영농조합법인 (소송대리인 변호사 ○○○)

【피고, 상고인】 ○시장 (소송대리인 변호사 ○○○외 1인)

【원심판결】

대전고법 2009. 4. 30. 선고 2008누3096 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다.

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙이나 내부지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 다만 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다( 대법원 2009. 3. 26. 선고 2007다88828, 88835 판결 참조).

원심은, 그 채용증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건에서 2008년도 농림사업시행지침서(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)가 농림부에 의하여 공표됨으로써 신규 미곡종합처리장(Rice Processing Complex, 이하 ‘RPC'라 한다) 또는 신규 건조저장시설(Drying Storage Center, 이하 ‘DSC’라 한다) 사업자로 선정되기를 희망하는 자는 이 사건 지침에 명시된 요건을 충족할 경우 사업자로 선정되어 벼 매입자금 지원 등의 혜택을 받을 수 있다는 보호가치 있는 신뢰를 가지게 되었으므로 이 사건 지침에 명시되어 있지 아니한 시·군별 신규 DSC 개소당 논 면적 기준을 충족하지 못하였다는 이유를 들어 원고의 DSC 사업자 인정신청을 반려한 이 사건 처분은 이 사건 지침이 예기하고 있는 자기구속을 위반한 것이거나 자의적인 조치로서 평등의 원칙에 부합하지 아니하고, 따라서 이 사건 처분 당시 이 사건 지침과 달리 DSC 개소당 논 면적 기준을 적용할 특별한 사정이 보이지 않는 이 사건에서 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단하였다.

그러나 위 법리 및 기록에 의하면, 행정청 내부의 사무처리준칙에 해당하는 이 사건 지침이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어졌다고 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 지침의 공표만으로는 원고가 이 사건 지침에 명시된 요건을 충족할 경우 사업자로 선정되어 벼 매입자금 지원 등의 혜택을 받을 수 있다는 보호가치 있는 신뢰를 가지게 되었다고 보기도 어렵다.

또한 기록에 의하면, 농림수산식품부는 1991년부터 2001년까지 미곡의 유통구조 개선 및 품질 향상, 가격 안정을 위하여 생산자로부터 미곡의 매입·건조·저장·가공·판매를 일괄적으로 처리할 수 있는 RPC 343개소를 지원하여 설치한 바 있으나, 그 후 벼 재배면적이 급격하게 줄어드는 반면 쌀 수입량은 증가하는 등 상황이 급변함에 따라 2005년부터 RPC 통합 등 구조조정을 추진하여 현재 276개소의 RPC만을 운영하고 있으며, 앞으로도 2013년까지 200개 정도의 RPC로 통합함으로써 쌀 시장의 개방화에 대비하여 경쟁력을 강화하려고 시도하고 있는 점, 이에 따라 신규 RPC 또는 DSC 사업자의 인정 여부를 판단하는 경우에도 시설, 운영능력 및 지역기준 등을 고려하여 엄격한 심사를 하고 있는 점, 비록 원고의 2007년 기준 원료 벼 확보가능 논 면적이 2,347ha로서 이 사건 지침상의 ‘원료 벼 확보가능 논 면적 2,000ha 이상’ 요건을 충족하고 있으나, 이러한 원료 벼 확보가능 논 면적은 RPC 또는 DSC 사업자가 1개의 시 또는 군에 있는 총 논 면적 중 현실적으로 확보가능한 논 면적을 의미하므로 이는 매해 변동될 여지가 있는 점, 원고의 이 사건 신청이 반려되었다고 하여 원고가 DSC 영업 자체를 할 수 없는 것이 아니고, 다만 피고로부터 벼 매입자금 지원 등의 혜택만을 받지 못할 뿐인 점 등을 알 수 있는바, 이러한 사정을 종합해 보면 피고가 이 사건 처분을 하면서 보다 우월한 공익상의 요청에 따라 이 사건 지침상의 요건 외에 ‘시·군별 DSC 개소당 논 면적 1,000ha 이상’ 요건을 추가할 만한 특별한 사정이 없었다고 보기도 어렵다 할 것이다.

그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 사유만으로 이 사건 처분에 피고가 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 행정의 자기구속의 원칙 및 행정규칙에 관련된 신뢰보호의 원칙에 관한 법리를 오해하고 재량권의 일탈·남용에 관한 채증법칙을 위배한 잘못이 있으며, 이는 판결에 영향을 미쳤음이 명백하다.

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양창수(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안

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